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化解产能过剩的抓手

来源:集团总部 发布时间:2013年12月18日

  12月16日,《学习时报》发表新匍京董事长《化解产能过剩的抓手》一文,全文如下: 

  党的十八大报告指出,以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,是关系我国发展全局的战略抉择。推进经济结构转型升级,就是要调整现有的供需结构,在新的、更高的水平上达到新的平衡。受国际金融危机的深层次影响,国际市场持续低迷,国内需求增速趋缓,我国部分产业供过于求矛盾日益凸显,而在转型升级的背景下,这一矛盾更为突出。和所有经济社会转型调整(例如从计划经济向市场经济转型、经济危机爆发等)一样,产能过剩带来的一个直接后果就是行业亏损面扩大,企业职工失业,资源要素配置效率低下等。从国内外的实践经验看,资产经营平台可作为化解产能过剩的抓手,有效解决“市场机制作用未能有效发挥,落后产能退出渠道不畅”的问题。
  从国际经验看,资产经营平台在解决经济结构调整过程中出现的困难企业退出、重组整合等方面作用显著。
  上世纪90年代,受国际贸易摩擦、国内经济结构调整等影响,日本经济陷入“失去的十年”,产能过剩、企业破产、金融机构坏账等问题集中爆发。为解决这些问题,刺激经济复苏,日本政府采取了一系列金融再生措施,先后成立过“整理回收银行”“住宅金融债权管理机构”“整理回收机构”等。由于效果不佳,2003年制订了《产业再生机构法》,继而成立了产业再生机构,对于国民经济或金融系统有重大影响的、陷入困境但有经营前景的大型企业,使产业再生机构在这些企业的援助和重整中发挥核心作用。在政府支撑管理、专业人士市场化运作下,产业再生机构在日本经济结构调整中发挥了重要作用,日本银行不良债权比率大幅降低,收到了较好的效果。
  为了对原东德国有企业进行改造和退出,德国1990年设立了托管局,由德国联邦政府委托托管局对原东德国有企业整体进行托管。德国托管局通过对12000多家原东德国有企业逐户调查评估,制定重组方案,分类分步处理,出售与治理并举,采取专门措施解决失业职工安置问题。在政府授权、提供充足资金保障的支撑下,通过解决债务、分流人员、引入投资者、加强治理等专业化、市场化运作,解决了原东德国有企业重组、退出的问题。
  比较日本产业再生机构和德国托管局的经验,可发现有若干共同经验,值得中国借鉴。一是政府授权。日本产业再生机构尽管是政府部门主导成立的,但运作高度独立。依照法定程序,产业再生机构在正式决定实施再生计划前、实施债权购买前及再生完毕退出前,共需三次征求主管大臣的意见,但实际操作中主管大臣很少提出意见,援助对象、企业再生计划实质是由再生机构确定的。德国政府对托管局充分授权,不干预具体运作,但保持信息畅通。二是专业化市场化运作。日本产业再生机构以企业制形式设立,法人治理结构完整,机构的内部业务流程、决策程序、筹资方式、对再生企业的管理模式、退出再生企业的方式等都按照市场化专业化的原则操作。德国托管局的监督董事会由联邦各部代表、新联邦州(原东德地区)代表、工会以及商界领袖和学界专家组成,托管局的主要负责人由一位非常著名的企业家担任,鼎盛时期托管局正式员工达4000多人,大部分为专业人员,此外还聘请了大量专家。三是引导带动各方发挥作用。日本政府各部门、银行、企业和专业机构通力协作。政府部门制定相关的法律、设立机构,创造良好的环境;机构协调银行和企业共同制定再生计划;企业员工、工会、银行等各利益方均做出适当让渡。整个产业再生活动得到了社会各界的理解和支撑,形成了国家积极主导、专业机构操作、多方共同参与、覆盖大小企业、金融再生与产业再生有机结合的产业再生格局。四是政府政策的大力支撑。日本产业再生机构除了资本金由政策性金融机构提供外,产业再生机构在实施再生计划过程中用于购买银行债权及向企业注资的资金,全部由政府提供信用担保,以市场化方式筹措;经政府部门认可的产业再生活动,企业可以申请到多种优惠政策,包括主税收优惠、重组手续简化、证券市场政策优惠、设备加速折旧、金融机构由此产生的亏损经审核可冲减所得税等。德国政府采用允许托管局发行债券、提供担保、设立基金、减免企业债务等多种途径提供充足的资金保障。
  从国内实践看,资产经营平台在推进国有经济布局结构调整,尤其是企业重组退出、人员安置、提高要素资源配置效率等方面发挥了重要作用。
  2005年,国务院国资委选取了中国诚通集团和国家开发投资总企业作为国有资产经营企业试点企业,并在2010年成立了中国国新控股有限责任企业,探索通过资产经营平台推进中央企业布局结构调整。在此期间,北京、上海、重庆、广东等地方国资委也进行了类似的尝试和实践。
  作为资产经营企业试点企业,中国诚通集团自2005年以来,先后整合了中国普天集团所属8家企业、中国寰岛集团、中国唱片总企业、中国国际企业合作企业、中国包装总企业、中商企业集团企业、华诚投资管理有限企业、中冶科工集团所属中冶纸业集团有限企业等数十家困难企业,整合相关资产350多亿元,前后共清理退出了近300户企业,分流安置职工近4万人。变现和盘活了资产20多亿元,整合孵化出有效资产60多亿元,实现了资产证券化。几年来已初步构建了一个较有效的国有资产经营平台,完善了资产经营企业制度规范,探索了一条市场化、专业化、规模化的经营路径,丰富了企业重组退出、整合孵化、人员安置与管理等案例和经验。
  回顾过去8年的发展,中国诚通集团资产经营的主要做法可概括为“一个核心,两个侧重,三个平台,四个并重”。一是坚持“价值创造”为核心。作为中央企业重组整合的“ICU”,并不简单地采取关闭、清算、退出,而是努力挖掘“活细胞”,千方百计提升要素价值。例如,通过剥离、重组、孵化,把面临资不抵债、现金流断裂的中国寰岛集团的海南岛旅游业务注入香港上市企业,实现国有资产资本化、国有资本证券化,资产价值大幅提升。二是把人和资产作为两个侧重点。通过人资分离模式释放资产价值,同时在人员安置方面,注重以人为本,把服务职工再就业作为首要工作,不是简单把富余员工推向社会。加强和创新社会管理,当离退休人员无法实现社会化管理时,创造性地设立了人力资源企业,服务管理7000多名离退休等人员,实行集中化、精细化、人性化管理,确保老有所养、老有所依。三是搭建三大功能性平台。不断探索建设与资产经营运作特点相适应的组织架构和业务模式,先后搭建了产权管理平台、人力资源平台、资产整合平台,通过三个功能性平台的有效运作,推动资产经营业务及项目工作平稳进行。产权管理平台,主要负责产权监管、资金调配、财务核算等工作,对改革成本实行统一归集、单独核算。人力资源平台,重点负责“三类人员”(离休、退休、内退)管理、企业退出后遗留问题处理等工作。资产整合平台作为资产经营业务的具体操作平台,集中了一批熟悉财务审计、法律法规、劳资政策、企业管理的专业人员,懂政策、会操作、能驾驭复杂局面。四是实现“四个并重”,即产业发展与资产经营并重,资产经营为产业发展提供支撑,把产业发展放到资产经营中考虑,以解决持续性发展问题;灵活与规范并重,例如为解决员工安置问题上存在的政策规定落后于实践、各地标准不一等问题,创新性地采用“政策有依据,企业能承受,个人能接受”的原则进行人员安置,取得了较好的效果;退出与创新方式并重,围绕价值创造的核心目标,通过创新方式提升资源配置效率,提升要素价值;研究与实践并重,在实践中加强总结、研究和理论创新,已初步形成年度业务预算、年中动态监控、年终业绩考核、项目后评价的业务流程管理,在企业重组、资产处置、人员安置、债务重组、重大投资、信访稳定和国有资本经营预算资金使用等诸多资产经营业务领域形成了一系列制度范本或操作指引,完成了资产经营员工身份转换、政策研究、工作指引、考核研究等多项课题。
  从上述分析中可以看出,资产经营平台作为“政府授权、专业化市场化运作”主体,适宜作为化解产能严重过剩矛盾、尤其是完成“整合一批、淘汰一批”目标的抓手。
  国务院《关于化解产能严重过剩矛盾的引导意见》提出“敬重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治”的总原则,要求“着力发挥市场机制作用,完善配套政策”。十八届三中全会提出要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。资产经营平台的功能和运作模式决定了其作为贯彻国家战略意图的市场化操作主体的定位,有利于发挥市场在化解产能严重过剩矛盾中的决定性作用,更好发挥政府在宏观调控、政策协调等方面的作用。
  在化解产能过剩中,企业退出是绕不开的坎。但需要退出的企业往往存在令人头痛的债务问题、职工安置问题,而且一般也存在技术设备工艺和商业模式不具备持续发展的问题,企业退出必须解决这些问题。将资产经营平台作为实施企业退出政策的抓手,有若干优势:首先,符合发挥市场机制和企业自主退出的主体作用;其次,有利于盘活退出企业(要素)的价值,资产经营企业通过要素分解退出和要素整体重组来最大化盘活企业价值已经有了较成熟的经验;再次,有利于打造具有规模经济性和高度专业的企业退出机制,企业退出中遇到的多种问题,特别是债务、职工、税费等问题,每个在实际运作中都是难以解决的“大问题”,培养和打造具有高度专业的退出和整合平台是非常有必要的。
  根据国内外经验,要充分发挥资产经营平台的这些优势和作用,需注意以下几点:一是充分授权、按照市场化原则经营。国资管理机构(出资人)在进行工作引导、业务协调和提供政策支撑等方面外,具体的资产经营、企业重组整合工作都可充分授权资产经营平台开展,但应保持信息的畅通。此外应支撑资产经营企业完善功能,有效运用资本运作手段,参与股份制改造工作,放大国有资本经营预算资金功能,实现滚动增值,充分发挥资产经营企业市场化主体作用。二是形成一支懂政策、会操作、能驾驭复杂局面的专业化团队。这是开展企业重组整合工作的必要基础。开展企业重组整合工作,需要派出具备一定的政策水平和组织能力的团队,需要先期做好组织发动的基础工作,需要有吃苦精神和奉献精神的专业人员。三是完善管理、规范流程。在组织方式上,要搭建功能性平台、专业化操作,建立与资产经营运作特点相适应的组织架构和业务模式,例如,前述的中国诚通的“三大功能性平台”。在工作方法上,坚持分类引导、一企一策。在管理模式上,实行单独核算、流程管理。国企改革涉及问题多且复杂,坚持规范操作,履行有效程序,突出解决实际问题。日本产业再生机构和德国托管局对基础工作和重组方案的重视也可为大家所借鉴。四是协同作用、政策支撑。企业重组整合中,会面临多方面利益群体诉求,需要解决各种历史遗留问题,涉及企业和地方的稳定工作,需要协调调动各方面资源。这些复杂工作顺利推进,需要政府相关部门、银行、重组企业本身要协同推进,各类利益方需要适度让渡利益。目前企业退出的整体难度显著加大。与3年脱困时期相比,社会诉求上升、预期大大提高,自我意识越来越强。同时原来的促退有关政策如政策性破产、主辅分离、人员分流等已经结束。企业退出往往会遇到债务难处理、职工难安置、税费难减免、地方政府难支撑等体制机制问题。利用资产经营平台处理完成企业退出,会使分散的问题集中化,隐性的问题显性化,需要完善配套政策,在人员安置、财税、融资等方面提供多种政策支撑。 

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